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城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入開放五年間

 

     2002年12月27日，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，文件與其后陸續(xù)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》等一系列文件系統(tǒng)規(guī)劃了包括城市水務(wù)在內(nèi)的城市公用事業(yè)改革開放“路線圖”，為地方政府特別是蜮市政府準(zhǔn)人開放行為確定了“政治正確性”，為國(guó)內(nèi)外投資人提供了明確的政策預(yù)期和法律保障，為城市水務(wù)市場(chǎng)各類主體規(guī)定了行為準(zhǔn)則。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T對(duì)城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入開放也頒發(fā)了相關(guān)政策性文件。

　　20世紀(jì)90年代，國(guó)外水務(wù)公司開始直接投資我國(guó)城市水務(wù)，各地先后出現(xiàn)零星的試探性的合作項(xiàng)目，合作方式以BOT為主。但由于政策供給不足，操作上欠缺依憑和經(jīng)驗(yàn)，潛在的問題漸漸開始露頭。中央政府相關(guān)部門審時(shí)度勢(shì)提出的準(zhǔn)入開放和規(guī)范操作并舉的一攬子政策性文件，無(wú)疑成為城市水務(wù)改革開放健康發(fā)展的“及時(shí)雨”。

　　五年來(lái)，城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入開放向縱深發(fā)展，投資和運(yùn)營(yíng)主體多元化的格局逐步形成，不同經(jīng)濟(jì)成份、不同競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、不同經(jīng)濟(jì)規(guī)模、不同國(guó)家的企業(yè)紛紛向一二三線城市水務(wù)領(lǐng)域進(jìn)軍。雖然沒有嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)，但目前全國(guó)各地城市包括四大直轄市、所有省會(huì)城市、大部分地級(jí)市以及一部分縣級(jí)市基本上都有了“外來(lái)人”投資和運(yùn)營(yíng)的水務(wù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目形式多樣，有單體的BOT、TOT、委托運(yùn)營(yíng)等形式，有水務(wù)企業(yè)股權(quán)交易形式等等。強(qiáng)勢(shì)的城市水務(wù)投資者更傾向于直接為終端客戶提供服務(wù)，實(shí)行全面的資產(chǎn)管理。

　　2007年12月21日；北京首創(chuàng)股份有限公司與湖南省人民政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議，首創(chuàng)股份將以BOT方式協(xié)助湖南省完成“三年覆蓋計(jì)劃”的城市污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作。此項(xiàng)深層次的全面合作凸顯了首創(chuàng)股份城市水務(wù)領(lǐng)域最佳成長(zhǎng)企業(yè)的成色，也顯示出政府和企業(yè)攜手治污的良好關(guān)系。

　　如果說首創(chuàng)股份是只超級(jí)成長(zhǎng)股，那么威立雅則是一只超級(jí)大藍(lán)籌——“百年老店”、世界500強(qiáng)，專注于城市水務(wù)在內(nèi)的環(huán)境服務(wù)，在我國(guó)水務(wù)領(lǐng)域投資最大、項(xiàng)目最多。與威立雅和首創(chuàng)股份  “雙子星座”交相輝映的還有大量的二、三線優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

　　這些“闖入者”整體上的良好表現(xiàn)促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，提高了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和效率改進(jìn)的動(dòng)力，提升了企業(yè)管理能力和服務(wù)水平，提供了城市建設(shè)的增量資金，改善了城市投融資和水務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)狀況，為我國(guó)城市水務(wù)的健康發(fā)展和城市水安全保障作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　在城市永務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)人開放及其規(guī)范化過程中，建設(shè)部依據(jù)“公開、公平、公正”原則規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)制度，為城市政府選擇合格的最優(yōu)的合作伙伴以及投資人之間的公平競(jìng)爭(zhēng)提供了前提條件。此前的一些城市水務(wù)項(xiàng)目由于沒有采取招標(biāo)投標(biāo)，程度不等地存在經(jīng)濟(jì)上法律上的瑕疵，項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種爭(zhēng)議，有些投資人在非競(jìng)爭(zhēng)狀況下取得“非份”的合同條件，造成不良社會(huì)影響。 

　　城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)人開放制度創(chuàng)新的一個(gè)重要方面是特許經(jīng)營(yíng)制度的建立和完善。特許經(jīng)營(yíng)制度內(nèi)容豐富，最表象的特征是投資人不僅要與代表政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)體簽署經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理方面的商務(wù)合同，而且要與政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營(yíng)合同。特許經(jīng)營(yíng)制度的本質(zhì)是建立政府和企業(yè)的新型關(guān)系，改變政府直接投資、直接經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的政企(事)不分、職責(zé)不清、越位與缺位并存等狀況。此前一些合作項(xiàng)目大多數(shù)僅備一份言辭粗疏的非正式文書，有的甚至是市長(zhǎng)簽字的“白條”，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任含混不清，爭(zhēng)議一起，政府、企業(yè)無(wú)所適從，不堪混亂，公眾利益難免受損。從這個(gè)意義上說，特許經(jīng)營(yíng)制度的建立也不是空穴來(lái)風(fēng)，而是適應(yīng)改革開放實(shí)踐的迫切需要產(chǎn)生出來(lái)的。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有行政合同和民事合同之爭(zhēng)，由于我國(guó)無(wú)行政合同之設(shè)，此間題也就暫時(shí)存疑。實(shí)際操作中，關(guān)于合同爭(zhēng)議解決，一般約定選擇境內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁。

　　在與投資入互動(dòng)過程中，政府能力得到顯著提升，特別是咨詢機(jī)構(gòu)的參與大大提高了談判水平。此前，合作項(xiàng)目的合同文本由投資入提供，爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)大多選擇境外的，出現(xiàn)爭(zhēng)議后中方常常僅僅由于費(fèi)用高企就望而卻步。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度后，政府通過特許經(jīng)營(yíng)合同、股權(quán)結(jié)構(gòu)安排或通過設(shè)立獨(dú)立董事之類的特殊安排保證政府對(duì)項(xiàng)目的控制和監(jiān)管；成熟的投資人也充分認(rèn)識(shí)到城市水務(wù)的特殊性，樂于在法律和合同的規(guī)制和保障下與政府溝通、交流，展開正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并樹立“義利并舉”的企業(yè)形象。威立雅上海浦東自來(lái)水公司董事長(zhǎng)米蓋斯坦言，對(duì)公司來(lái)說，政府委派的獨(dú)立董事是一個(gè)很重要的角色，他及時(shí)帶來(lái)政府政策及規(guī)劃等方面的信息，對(duì)公司決策十分重要。他透露，獨(dú)立董事的否決權(quán)自公司成立至今還沒有行使過。

　　眾所周知，城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)人開放，投資和運(yùn)營(yíng)主體的多元化是手段，目標(biāo)則是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、提高服務(wù)水平。投資人一般避諱與其他從業(yè)者比較，但競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)桿的樹立則是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如，水價(jià)調(diào)整要審核成本，過去是政府直接投資、直接經(jīng)營(yíng)，難免出現(xiàn)“內(nèi)部入”控制現(xiàn)象，“外來(lái)人”的進(jìn)入和存在無(wú)疑提供了參考、對(duì)比的參照系。

　　效率的提高當(dāng)然要著眼于企業(yè)內(nèi)部新技術(shù)的運(yùn)用、管理水平的提高。中標(biāo)企業(yè)在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間維度和商業(yè)平臺(tái)上優(yōu)化配置資源實(shí)行公司化的統(tǒng)籌運(yùn)作具有十分明顯的經(jīng)濟(jì)上的合理性，避免了一般性規(guī)劃和實(shí)際操作脫節(jié)，避免了短期行為。而我們常?？吹降氖窍嚓P(guān)空間規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃做得十分精心細(xì)致，但對(duì)資金的投入和安排等方面缺少籌劃和運(yùn)作，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排缺少優(yōu)化設(shè)計(jì)，或出現(xiàn)短缺或出現(xiàn)浪費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)上缺乏合理性，自然影響了城市水務(wù)整體效率的提高。

　　言市場(chǎng)必論價(jià)格，而關(guān)于價(jià)格，此前屢被提及或討論較多的話題是“賤賣”。某外資企業(yè)在廣東廉江的供水項(xiàng)目、某外資企業(yè)在長(zhǎng)春的污水處理項(xiàng)目常常被拿出來(lái)討論，都是由于在項(xiàng)目合同條件方面體現(xiàn)出信息不對(duì)稱性和經(jīng)濟(jì)上的不合理性而導(dǎo)致爭(zhēng)議，使得項(xiàng)目難以為繼?，F(xiàn)在由于招標(biāo)投標(biāo)制度下的競(jìng)爭(zhēng)，討論的話題轉(zhuǎn)化成“高價(jià)拿項(xiàng)目”。前一段時(shí)間的所謂水務(wù)項(xiàng)目的資產(chǎn)溢價(jià)爭(zhēng)論，核心問題是擔(dān)心交易價(jià)格高企會(huì)向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移。其實(shí)，與一般商品交易不同，特許經(jīng)營(yíng)合同的合同條件、資產(chǎn)邊界、經(jīng)營(yíng)期限對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格有重大影響，其他如投資人對(duì)用水戶增加的判斷、對(duì)增值服務(wù)獲益的預(yù)期、企業(yè)獲得資金的成本、企業(yè)在資本市場(chǎng)的運(yùn)作等等都是影響價(jià)格的重要因素，重置法評(píng)估出來(lái)的價(jià)格很難體現(xiàn)資產(chǎn)和企業(yè)的公允價(jià)值。

　　在很多場(chǎng)合，城市政府有關(guān)部門常被問及：城市水務(wù)引進(jìn)投資人的動(dòng)機(jī)是出于引進(jìn)資金還是機(jī)制改革?一般的回答更多都是闡述后者，引進(jìn)資金的話題總是一帶而過。這其中可能有規(guī)避“圈錢”嫌疑的苦衷。但是，由于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城市用水區(qū)域不斷擴(kuò)展，用水戶不斷增加，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境保護(hù)要求不斷提高，城市水務(wù)所需要的工程建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用需求量不斷增加，缺口也很大。城市政府通過授予投資人城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，盤活存量資產(chǎn)，合法合理取得建設(shè)資金，在投融資角度上無(wú)疑是一種好的選擇途徑。不過，業(yè)內(nèi)人士常有指責(zé)的是，盤活水務(wù)資產(chǎn)的資金常常沒有“?？顚Ｓ谩?，沒有用在城市水務(wù)上。此節(jié)一言難盡，對(duì)城市政府操控大盤的能力、對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目先后次序的科學(xué)安排形成考驗(yàn)。

    改革必然涉及利益的重新分配。城市水務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入開放必然觸及既得利益，因而也必然出現(xiàn)不同的聲音。正如多元投資主體的出現(xiàn)促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)，不同聲音的存在對(duì)于不斷校正偏差，怵化方案，促進(jìn)城市水務(wù)健康有序改革和發(fā)展，切實(shí)維護(hù)和平衡包括社會(huì)公眾在內(nèi)的各方利益主體權(quán)益大有裨益。正是在這個(gè)意義上，五年來(lái)，城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)人開放的相關(guān)研究和討論真正呈現(xiàn)出“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的可喜局面。相信在知與行的相互砥礪中，我國(guó)城市水務(wù)的改革和發(fā)展不斷取得更大的實(shí)績(jī)，為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)小康社會(huì)，增進(jìn)人民福祉作出更大的貢獻(xiàn)