［摘要］：本文分析了當前推進城鄉(xiāng)供水一體化面臨的困難，并結(jié)合城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)供水的實踐案例，闡述了城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)后按區(qū)域獨立運營管理的可行性和優(yōu)點，試圖為做好過渡時期的城鄉(xiāng)供水一體化找到平衡點，提供新的思路。
關(guān)鍵詞：一體化供水 同源同網(wǎng) 分營模式 實踐體會
作為當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要系統(tǒng)工程，以城市中心區(qū)為依托逐步推進城鄉(xiāng)供水一體化，既是加快我省城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐和促進農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的客觀需求，也是保障農(nóng)民飲用水安全和共享改革發(fā)展成果的現(xiàn)實需要，同時也是城市供水企業(yè)科學利用水資源和提高資產(chǎn)運營效率的必然抉擇。目前，城鄉(xiāng)供水一體化正處于過渡時期，各地都在進行打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的實踐和探索。近年來，孝感水司結(jié)合城鄉(xiāng)實際，按照先易后難、由近及遠的漸進策略，圍繞這一戰(zhàn)略做了一些積極的嘗試和實踐，一方面充分發(fā)揮技術(shù)和管理優(yōu)勢，為朱湖、楊店等遠郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠提供勘察設(shè)計、施工建設(shè)以及運營管理上的技術(shù)扶持，規(guī)范和提高其運營管理水平，為下一步實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)供水打下基礎(chǔ)；另一方面跳出一體化辦水、管水的“合營”框框，嘗試采取“聯(lián)網(wǎng)分營”的模式，將供水管道延伸到近郊的三汊、毛陳、臥龍等3個衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在實現(xiàn)“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)”供水的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元自主經(jīng)營管理。這一辦法，既部分解決了中心城區(qū)供水能力過剩、資源閑置的問題，也有效改善了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水條件，滿足了其安全飲水的基本要求，同時還合理規(guī)避了城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水過程中的產(chǎn)權(quán)不清晰、管理難到位等運營風險，為做好過渡時期的城鄉(xiāng)供水一體化工作提供了新的思路。
一、中心城區(qū)及近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水概況
孝感市城區(qū)目前正在著力構(gòu)建“武漢城市圈”副中心城市，城區(qū)建成區(qū)面積35平方公里，城區(qū)人口約38萬人。距中心城區(qū)12公里以內(nèi)的近郊衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5個，分別為孝南區(qū)下轄的三汊鎮(zhèn)、毛陳鎮(zhèn)、新鋪鎮(zhèn)、臥龍鄉(xiāng)和朋興鄉(xiāng)，其中臥龍鄉(xiāng)和朋興鄉(xiāng)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部。
（一）中心城區(qū)供水現(xiàn)狀
孝感市城區(qū)現(xiàn)有水廠2座，其中第二水廠設(shè)計供水能力8萬噸/日，分兩期分別于1990年、1998年建成，其水源地原為距城區(qū)17.2公里的淪河（系漢北河支流，現(xiàn)已改作備用水源）；第三水廠一期工程設(shè)計取水和輸水規(guī)模23萬噸/日（其中8萬噸/日用于置換第二水廠水源）、凈水規(guī)模15萬噸/日，由市政府籌資近4億元于2009年底建成，水源地為距城區(qū)34.23公里的漢江。城區(qū)輸配水管網(wǎng)總長超過348公里，城區(qū)供水面積約35平方公里，服務(wù)人口約25萬人。
目前，城區(qū)2座水廠具備23萬噸/日的供水能力，均取用漢江水。漢江水量充沛，是國內(nèi)大江大河中為數(shù)很少的、水質(zhì)屬于Ⅱ類水的水源之一，也是“南水北調(diào)”中線工程的主要水源，其水質(zhì)清澈、口感好，經(jīng)常規(guī)水處理后出廠水質(zhì)達到國標，市民反響良好。因城區(qū)原有自備水源數(shù)量龐大（地下水開采量約6萬噸/日），因此現(xiàn)有供水能力富余較多，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的利用率和供水企業(yè)的存量資產(chǎn)使用效率不高，部分資源閑置，規(guī)模效益尚難凸顯，在一定程度上影響供水企業(yè)的經(jīng)營效益。
?。ǘ┏菂^(qū)衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水概況
處于中心城區(qū)衛(wèi)星圈內(nèi)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原來一直是按地域分散供水，自成體系、各自為政。由于城區(qū)衛(wèi)星圈內(nèi)的澴河、府河、槐蔭河以及毗鄰各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河流、塘堰等水系近一二十年來污染嚴重，現(xiàn)多為Ⅳ-Ⅴ類水體，不能用作鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中給水水源，因此各衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多采用機井開采地下水，水廠以泵站加壓方式對外供水，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位仍自備水源供水，居民則多沿用簡單的手壓井取水，沒有形成集中供水格局，供水普及率不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水設(shè)施的軟硬件水平，離新農(nóng)村建設(shè)的要求還有很大差距。
分散供水模式下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，普遍存在管網(wǎng)基礎(chǔ)條件落后、運營管理粗放、凈化處理不配套、安全衛(wèi)生不達標以及亂鑿濫采地下水的問題。尤其是近20年來，由于孝感城區(qū)及周邊地下水長期過度開采、補給不均勻，地下水位逐年下降，已形成多個降深漏斗，地下水水質(zhì)惡變趨勢明顯，其鐵、錳、氨氮等普遍超標。而以地下水為水源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水系統(tǒng)設(shè)計簡單、設(shè)備落后、管理薄弱、監(jiān)測缺位，沒有進行凈化、消毒處理，供水質(zhì)量不高，水質(zhì)安全存在較大隱患；同時，地下水的開采缺乏合理規(guī)劃，水資源浪費現(xiàn)象較普遍。
二、當前推行供水一體化存在的幾個問題
從孝感中心城區(qū)及近郊衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水現(xiàn)狀來看，推行城鄉(xiāng)供水一體化是政策有要求、市場有需求，而且隨著中心城區(qū)建設(shè)規(guī)模的快速拓展，有的衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)已納入城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提高飲用水質(zhì)量的愿望也越來越迫切。當然孝感水司也希望以此為契機，實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，充分發(fā)揮供水規(guī)模效益，進一步增強自身實力。所以，如果能夠按照城鄉(xiāng)供水同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價的原則，構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化供水、管水的“聯(lián)網(wǎng)合營”體制，的確是一個城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)與居民多贏的發(fā)展戰(zhàn)略。
但當前仍處于城鄉(xiāng)供水一體化的探索和過渡時期，很多實際問題沒有成熟的經(jīng)驗可資借鑒。我們注意到，雖然“聯(lián)網(wǎng)合營”的社會效益毋庸置疑，但在實際運作過程中往往聯(lián)網(wǎng)易、合營難，存在不少困擾：
?。ㄒ唬┏青l(xiāng)供水聯(lián)網(wǎng)工程的資金來源難以統(tǒng)籌解決。聯(lián)網(wǎng)是城鄉(xiāng)供水一體化的前提，延伸管網(wǎng)需投入資金；另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有供水系統(tǒng)普遍存在設(shè)計和建設(shè)不規(guī)范、材料質(zhì)量落后、設(shè)施老化陳舊等問題，要一體化管理就必須進行全面更新改造，這同樣需要投入大量資金。而目前寄望于統(tǒng)籌解決資金來源面臨諸多現(xiàn)實問題：一是城市供水企業(yè)大多處于政策性虧損狀態(tài)，不具備全額投資的實力；二是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然重視，但財力有限，能利用政策爭取到的農(nóng)村安全飲水工程專項資金也很有限；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民經(jīng)濟條件和承受能力相對較差。也就是說，各方都心有余而力不足的現(xiàn)狀，很容易形成各方在投資來源、利益分配等方面都難以平衡和協(xié)調(diào)的困局。
（二）聯(lián)網(wǎng)后供水設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和管理責任不易厘清。一體化供水不是簡單的水廠并購，在合營中涉及各級政府、城市供水企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠多方投資的問題，同時也會衍生出多方的管理責任利益分配問題。比如目前實施的城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)工程，有的是利用國家投入的農(nóng)村安全飲水專項資金建設(shè)，有的是基層政府籌資投入，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民聯(lián)片自籌資金，資出各方、各自所有，產(chǎn)權(quán)界限和維護管理責任很難明確。而在合營體制下，需由城市供水企業(yè)整體接管鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水系統(tǒng)，那么無論產(chǎn)權(quán)所有者是否委托其有償維護管理，按照現(xiàn)行政策的相關(guān)規(guī)定，其維護管理責任均將自動轉(zhuǎn)嫁給城市供水企業(yè)，增加其運營成本。這對于城市供水企業(yè)來說，責權(quán)利以用投入、產(chǎn)出并不對等，顧慮必然較多。
?。ㄈ┏青l(xiāng)一體化合營在體制和運作上的障礙較多。城鄉(xiāng)供水企業(yè)長期以來實行的是屬地管轄，已各成體系。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，這種體制難以一步改革到位。在這種體制下，城市供水企業(yè)直接介入、全盤接管鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水系統(tǒng)，現(xiàn)實的困難較多：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠原有技術(shù)力量薄弱，很難按城市供水專業(yè)服務(wù)的規(guī)范或標準實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全覆蓋，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶顯失公平；二是具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)“特色”的用“霸王水”、盜用水、抄收率低等問題，并不會因聯(lián)網(wǎng)合營而得到根治，反而可能因城市供水企業(yè)鞭長難及，滋生更多的違規(guī)用水；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)原自建自管的供水系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，且城市供水企業(yè)不可能全面、準確掌握其基礎(chǔ)信息，“黑戶”、“關(guān)系戶”仍可能成為今后管理中的盲區(qū)。這些實際問題，最終可能讓工程的社會效益和經(jīng)濟效益大打折扣。
另外一個應特別注意到的問題是，支持“聯(lián)網(wǎng)合營”模式所需的政策設(shè)計尚不完善。如果要形成城鄉(xiāng)供水一體化投資建設(shè)、運營管理的長效機制，那么農(nóng)村飲水設(shè)施的建設(shè)、運行和維護成本就須進入水價，而現(xiàn)實的情形是很多城市在水價上還有歷史欠賬沒有消化。因此，缺少強有力的政策支持，城市供水企業(yè)必獨木難支。
三、“聯(lián)網(wǎng)分營”模式的實踐案例
考慮到目前尚處于過渡時期，按“聯(lián)網(wǎng)合營”模式運作存在較多的、影響其經(jīng)濟效益的不可預見因素，而缺乏經(jīng)濟效益支撐的社會效益也不可能長期發(fā)揮作用?；谶@一點，孝感水司在策略上重新定位、因地制宜、量力而行，按先上硬件、循序漸進的思路嘗試與部分衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水體系“聯(lián)網(wǎng)分營”，即通過聯(lián)網(wǎng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)輸送凈水，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同源、同網(wǎng)、同質(zhì)，首先從硬件方面構(gòu)建起一體化的供水網(wǎng)絡(luò)；同時保留各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元的現(xiàn)有經(jīng)營管理體系和體制，由其對原有供水系統(tǒng)進行自主經(jīng)營，待以后條件成熟后再向合營過渡。目前，孝感水司已按這種模式與三汊鎮(zhèn)、毛陳鎮(zhèn)、臥龍鄉(xiāng)等3個衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)供水。下面，以三汊鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)供水工程為例作簡要分析。
孝南區(qū)三汊鎮(zhèn)位于孝感中心城區(qū)東部，距城區(qū)12公里，下轄43個村、3個居委會，人口5.5萬人，其中鎮(zhèn)政府所在地人口約1.2萬人。該鎮(zhèn)原來沒有集中給水的水廠，各單位以地下水為水源對外分散供水，其供水規(guī)模不足2000噸/日。隨著鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模的擴大和人口的增加，用水供需矛盾日益突出，加上地下水水位逐年下降、水質(zhì)污染日趨嚴重，居民飲水安全難以保障。2009年，鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府通過爭取農(nóng)村安全飲水工程專項資金以及鎮(zhèn)屬單位出資等方式籌措資金540多萬元，在孝感水司的支持下啟動了與孝感中心城區(qū)聯(lián)網(wǎng)供水的建設(shè)工程。
（一）工程建設(shè)概況
三汊鎮(zhèn)供水工程利用京珠高速專線給水管網(wǎng)，向其提供孝感城區(qū)處理好的凈水，城區(qū)至鎮(zhèn)區(qū)的輸水管道總長為12公里；鎮(zhèn)區(qū)新建加壓水廠1座，設(shè)計規(guī)模為5000噸/日，同時配套新建配水主管網(wǎng)7公里，分別與鎮(zhèn)區(qū)單位和居民區(qū)自備管網(wǎng)系統(tǒng)連接供水。其中城區(qū)與該鎮(zhèn)連接的輸水管道委托孝感水司實施，加壓水廠及配水管網(wǎng)招標建設(shè)。工程于2009年上半年開工，同年底建成通水。
孝感水司抽調(diào)技術(shù)人員組成專班，全程參與了鎮(zhèn)區(qū)的管網(wǎng)規(guī)劃和工程的勘察設(shè)計、施工建設(shè)、竣工驗收，對該工程給予了大力支持：一是按一體化供水的要求對其管網(wǎng)作了統(tǒng)一規(guī)劃，充分考慮了鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展需要；二是結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)地形地貌對配水管網(wǎng)按規(guī)范進行設(shè)計和施工，減少水頭損失和運營成本；三是在建設(shè)中協(xié)助該鎮(zhèn)對材料質(zhì)量嚴格把關(guān)，選用優(yōu)質(zhì)管材防止二次污染；四是定期抽樣監(jiān)測和公布鎮(zhèn)區(qū)管網(wǎng)水質(zhì)，確保其飲水安全。
?。ǘ┙?jīng)營管理方式
三汊鎮(zhèn)供水工程由該鎮(zhèn)政府全額投資建設(shè)，建成后水廠由該鎮(zhèn)自主經(jīng)營，負責新建供水設(shè)施的維護管理和鎮(zhèn)區(qū)用戶的抄收服務(wù)，孝感水司只對其經(jīng)營管理提供相關(guān)的技術(shù)支持，充分保障其經(jīng)營自主權(quán)。
孝感水司對該鎮(zhèn)水廠按總表計量收費，考慮到并未因此額外增加運營成本，結(jié)算水價在政策允許范圍內(nèi)給予了適當優(yōu)惠；該鎮(zhèn)水廠以孝感水司的結(jié)算價為基價，由屬地政府按照補償成本、合理收益的原則核定水價，自行對用戶收費。
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從實際運行的情況來看，目前該鎮(zhèn)水廠供水能力基本滿足現(xiàn)狀用水需求，水壓能上六樓，水質(zhì)經(jīng)多次抽樣檢測均達到國標，鎮(zhèn)區(qū)供用水條件明顯改善，單位及居民反響良好。同時，鎮(zhèn)區(qū)供水設(shè)施的完善進一步提升了該鎮(zhèn)品位，同時改善了投資環(huán)境，為該鎮(zhèn)的招商引資創(chuàng)造了較為有利的條件。
目前除三汊鎮(zhèn)外，與孝感水司“聯(lián)網(wǎng)分營”的還有毛陳鎮(zhèn)、臥龍鄉(xiāng)，3個衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)均按同一方式運作。通過這種方式，近兩年孝感水司擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水面積約7平方公里，增加供水量約1萬噸/日，解決了近2.8萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的安全飲水，社會效益顯著。
四、幾點體會
“聯(lián)網(wǎng)分營”的過渡形式，雖然還沒有形成“聯(lián)網(wǎng)合營”的管理機制，與城鄉(xiāng)供水一體化的長遠目標還有一定差距，但我們從實踐中體會到，“聯(lián)網(wǎng)分營”仍不失為一個切合現(xiàn)階段特征、各方容易接受的模式，有很強的可操作性。
?。ㄒ唬奥?lián)網(wǎng)分營”從根本上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水源條件差的問題。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊無合適水系，或現(xiàn)有水源條件較差，不能保障飲水安全；通過中心城區(qū)供水管網(wǎng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射，直接將處理好的凈水輸送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同源、同網(wǎng)、同質(zhì)和資源共享，大幅提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水的安全可行性；同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元以后可自主向近郊農(nóng)村發(fā)展聯(lián)村供水，逐步改善周邊農(nóng)戶生活質(zhì)量，這也為實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)供水一體化打下了堅實的基礎(chǔ)。
?。ǘ奥?lián)網(wǎng)分營”減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠建設(shè)投資和運營管理費用。由中心城區(qū)直供凈水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需配套建設(shè)加壓泵站等配水設(shè)施，在無需自建水處理設(shè)施和投入水處理成本的情況下，即可充分保障供水水質(zhì)安全，既避免了重復建設(shè)，也減少了建設(shè)投資和運營成本，同時提高了城市供水企業(yè)資源和資產(chǎn)的利用效率。
?。ㄈ奥?lián)網(wǎng)分營”降低了城市供水企業(yè)的管理難度和工作量。聯(lián)網(wǎng)分營后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元內(nèi)的供水運行和綜合管理均由屬地政府和水廠全權(quán)負責，享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，能夠較好地消化特殊情形下的供用水矛盾。相對于合營模式而言，分營方式下基本不增加城市供水企業(yè)的日常管理工作量，降低了經(jīng)營和管理成本。
?。ㄋ模奥?lián)網(wǎng)分營”提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水設(shè)施的規(guī)劃和管理水平。城市供水企業(yè)在聯(lián)網(wǎng)過程中通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)提供技術(shù)支持，全面提升了其硬件水平，同時通過對其運營管理給予指導和培訓，為促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水設(shè)施建設(shè)管理規(guī)范化、標準化搭建了一個軟件服務(wù)平臺。
（五）“聯(lián)網(wǎng)分營”也為以后多元化解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水提供了思路。城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元可按照區(qū)域化辦水、企業(yè)化管水、商品化用水的分營模式，多渠道吸引社會資金，結(jié)合各自實際探索公建公營、公建民營、民建民營等新路子，解決城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)供水網(wǎng)點建設(shè)的資金和管理等問題，造福更多農(nóng)戶。
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